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【经验交流】城市轨道交通建设项目审计中的常见问题及审计方法

作者:欧宝app登录注册 来源:欧宝app官网 发布日期:2022-09-03

  城市轨道交通项目投资巨大,影响深远,备受市民及社会各界的广泛关注,是政府审计监督的重点对象。本文从项目审计实践出发,主要对城市轨道交通建设项目审计中发现的常见问题以及相应的审计方法进行了分析和归纳总结,与审计同仁交流、探讨。

  引言:随着城市化进程的加速推进,城市交通运输压力不断增大,城市轨道交通系统(一般包括地铁、轻轨以及现代有轨电车等)凭借其运量大、准时、环保等优点成为解决大中型城市公共交通问题的首选方案,国内已有30余个城市开通城市轨道交通(以下简称城轨),城轨建设成为近些年社会各界关注的热点,也是政府投资审计的重点。城轨建设项目的体量巨大,一个项目投资额少则近百亿,多则数百亿,审计过程中需要查看的各类审计资料堆积如山,而审计机关自身人员力量有限,可以采取聘请社会中介机构参与审计的方式来充实审计力量,提高审计成效。下面结合项目审计实践,主要就地铁、轻轨以及现代有轨电车建设项目中常出现的概算执行、招投标、工程质量、成本管理、征地拆迁等方面问题及相应的审计方法和应注意的一些关键环节进行讨论。

  城轨项目不同于城市中一般的房建、道路、桥梁等其他项目,其线路的长度一般都有二十公里左右,长的有三、四十公里,跨越多个行政区,设置站点数十个,而且规划的线路方案经常会调整,很容易出现概算外内容挤占项目建设资金的情况。这就要求审计人员特别是主审对项目批复的线路走向、地理位置、红线范围、概算内容组成等项目基本情况有整体的把握和充分的了解。

  建设单位经常将城轨项目概算批复外的项目周边房屋建筑、市政设施等附属工程列入项目结算,这些工程看似和项目有关,其实往往不在概算批复范围内,大多是建设单位自行增加或者后期方案调整等原因增加但是又没办理报批手续的工程内容。审计人员如果不认真研究规划和概算的具体内容,不清楚项目具体地理位置和工程范围,则很容易被蒙蔽。

  建设单位有时会将属于运营期的一些保险、服装等费用列入项目建设成本,挤占项目建设资金。由于城轨项目的建设和运营往往都是由同一个业主单位负责,容易出现将部分运营期费用归到建设期的情况。这就需要审计人员深入分析概算明细,了解概算编制规定和办法,并弄清建设期与运营期的分界点,依据财务准则和制度判断列入建设成本的费用是否合理。

  应招标而未招标、串通投标、先实施工作后进行招投标、虚假资料骗取中标等是建设项目招投标方面的常见问题,但是要在有限的工作时间内从百亿投资额的海量项目资料中发现这些问题并找足确凿证据,审计人员必须探索出一套高效的审计方法,才能迅速地查实问题。现主要就如下两方面的典型问题进行讨论:

  城轨项目的标段众多,投标人相互串通投标的现象也可能一定程度存在。面对成百个标段的招投标资料,可以由项目主审首先对招投标资料进行分类,然后安排中介机构参审人员对不同类别的招投标资料分别采取不同的方式进行审查。

  对于招投标资料比较齐全的标段,可以对重点标段的投标文件从技术标、商务标、投标函、投标保证金等方面进行抽查,查找是否存在不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异、不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人、不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出等串通投标的情形。

  对于能收集到电子版投标文件的标段,可以通过电子文档的属性资料,查看不同投标人电子版投标文件属性中的“作者”或“最后一次保存者”是否被修改成相同的名称,判断是否存在不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制的串通投标的情形。

  对于难以从投标文件找到确凿的串标证据或者投标资料不齐全的标段,审计人员可以借助工商信息、社保信息等大数据平台对相关人员的身份信息进行查询,判断是否存在不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜的串通投标的情形。

  城轨项目的勘察设计特别是总体设计,常常存在先实施工作后补招投标程序的现象,导致招投标过程流于形式,严重影响招投标活动的公平公正。城轨项目的设计工作通常设有总体设计这一阶段,总体设计开标时间之前的有关会议纪要、设计成果文件等资料往往会体现总体设计的相关内容,审计人员在查看资料的时候可以加强对这方面的关注。

  城轨项目的工期要求通常很紧,其施工和监理单位也会存在先进场从事工作,后进行招投标的情况。审计人员可以通过监理规划、监理大纲、监理会议纪要、监理日志及旁占记录、施工日志、材料检验及隐蔽验收等保证资料、变更签证、会议纪要、分包合同、工程款支付等资料,查看施工和监理单位的有关工作记录时间是否在开标时间之前。

  质量安全是工程建设的首要保证,城轨项目如果出现严重的质量问题,后果会非常严重。审计虽然不是质量检验监督部门,但是可以将审计过程中发现的质量安全隐患问题向建设单位反映,建议其加强管理和整改,防患于未然。

  城轨项目的主要工程内容大多埋在地下或者架在空中,特别在通车封闭运营后,审计人员很难像房建工程那样主要依靠在项目现场对照图纸要求对工程实际完工情况进行复核。在这种情况下,审计人员可以采取工料分析和现场踏勘相结合的方式进行审核。

  一方面组织中介机构的参审人员对施工单位财务资料中反映实际购买的主要工程材料的规格、型号、用量进行统计,然后与工程图纸要求及工程结算中反映的相应材料的规格、型号、用量进行对比,判断是否存在不按图纸要求施工、偷工减料等质量安全隐患。例如防水涂料规格型号及用量不满足设计要求,桩基声测管的直径及壁厚小于设计要求、车站钢结构出入口装修龙骨使用的镀锌钢板及角钢厚度、屋盖铝单板厚度小于设计要求、电力管线临时迁改工程中使用的电缆直径规格低于设计要求等常见问题,审计过程中可以重点关注。

  另一方面,对于车辆段、停车场、车站及出入口等位于地面上的或者容易直接观察到的工程内容,可以在现场踏勘过程中与图纸要求进行对比复核,同时要特别注意观察现场存在的破损、维修或者构件尺寸离谱等异常等情况。例如有轨电车项目现场踏勘时发现,直线段站台边缘与车辆进站入口处之间的缝隙距离大大超出设计文件的规定,缝隙过大存在安全隐患。

  城轨项目参建的施工单位众多,违法转分包现象也应作为审计重点,这也给工程造成了一定的质量安全隐患。审计过程中,可以安排中介机构参审人员对重点施工单位的分包合同进行审核,查看其中是否存在将工程分包给个人或者不具备资质的单位实施、分包再分包、将主体或者主要工作内容支解发包等情况,同时可以借助工商信息查询平台、建筑市场监管服务平台等大数据网络平台对相关单位的业务范围及资质情况进行查询。

  违法分包情况在城轨项目的疏散平台工程、基础工程、小型钢结构工程、轨道工程等工程中比较常见,审计人员可以多留意。例如地铁项目,施工单位将隧道区间疏散平台工程分包给无资质的单位施工,将各站点水消防系统施工及设备安装工程分包给个人,分包单位将站点的桩基工程、护坡工程资质出借给相同的个人承揽业务;轻轨项目,施工单位将钢结构雨棚屋面工程分包给无资质的单位施工;有轨电车项目,总包单位将轨道铺设安装工程分包给无资质的单位施工。

  城轨项目投资额巨大、建设周期长、施工工艺繁杂、涉及专业多,项目成本的控制难度很大,因此这方面的问题也比较多,审核的难度也比较大,需要采取合理高效的审计组织管理形式。可以先安排中介机构参审人员通过查看项目资料、现场踏勘、工料分析等方式对工程造价、二类费用的结算情况进行抽查复核,然后参审人员将审核结果向审计组汇报,就存在的争议问题与审计组进行沟通,审计组人员再通过查看送审结算资料、定额分析、财务资料分析、市场询价、类似工程对比等方式对问题进行一步的研究复核,并协调有关方面实事求是地加以解决。成本管理问题主要体现在以下几个方面:

  工程造价方面主要有虚报工程量、工程量重复计取、变更调减不扣除、定额套用不合理、单价计取不合理、变更签证计取不合理等问题,这些问题在城轨项目的车站及区间工程、停车场及车辆段工程、轨道工程、管线迁改工程等全线各类工程中都普遍存在,审计过程中要特别注意。

  勘察设计费、监理费等二类费的结算中,也常常存在相同类别费用重复计取、未完成合同要求的工作内容却按合同价结算、超出收费标准计费等问题。

  有些变更签证不只涉及到造价的问题,可能更反映出一些管理问题,审计人员要对变更签证的原因深入分析,判断其造成投资增加的原因和责任在哪里。在城轨项目建设过程中,这类问题比较常见,例如:

  地铁、轻轨项目中,建设单位现场监管不到位,前序施工单位未及时清理现场建筑垃圾,导致后序施工单位增加清理费用,造成项目投资增加;建设单位在施工过程中对已经完工的车站外墙涂料、地面及内墙面装修材料等进行变更,导致这些部位反复施工,造成项目投资增加等。有轨电车项目中,在施工图出具后,发现因勘测单位测量的原地面高程误差较大,与现场实际情况不符,需调整地面标高,导致项目投资增加等。

  城轨项目的路线主要集中在人口相对密集的城区内,工程用地避免不了与城区内既有的建筑物相冲突,因此征地拆迁的量通常很大,在项目投资额中所占比重也比较高,征地拆迁工作中出现的违规违纪违法等问题也比较多,审计过程中应重点关注。面对大量的拆迁档案资料,可以安排中介机构的参审人员进行重点抽查,对于参审人员难以落实的疑点,审计组可以通过询问走访调查、查看网络电子地图数据、实地考察等手段,进一步落实疑点情况。建设项目中通常会存在补偿依据不充分、重复补偿、补偿评估价格虚高、伪造营业资料骗取拆迁补偿款、红线外多征地或者对红线外的建筑物进行违规补偿等问题,这里重点就如下几个方面进行讨论:

  有些项目中的无证房,仅凭居民委员会、街道办事处说明就进行了补偿,无任何房屋测量及现场照片等依据,这种情况下被补偿房屋常常是虚构的或者房屋面积虚增。有些项目中存在违规给予部分无营业资料的拆迁户商业用房补偿以及将违建、抢建房屋作为合法建筑补偿等情况。

  城轨项目建设往往与旧城改造相结合进行,容易发生不同的项目对同一个地块或者房屋进行重复补偿的情况。或者由于规划设计调整等原因,有些被补偿过的房屋不影响工程建设而没有被及时拆除,碰到后续项目拆迁时,又将房屋重新列入拆迁范围,进行重复补偿。

  这些问题的背后,很可能还暗藏着渎职、行贿受贿等违纪违法行为,性质比较严重。这就需要审计人员在充分熟悉征地拆迁有关法律法规、项目的拆迁补偿办法、会议纪要等政策规定的基础上,结合项目拆迁红线图、勘界测量图等具有原状地貌的图纸资料以及网络卫星地图、网络街景图等网络大数据平台,对相关建筑物的存在与否、存在时间段、面积大小等方面的信息进行深入分析,判断是否存在违规补偿的情况。

  城市轨道交通项目系统庞大复杂、建设周期长、施工难度大,其中存在的问题也比较多,由于篇幅和笔者经验水平所限,本文仅对上述的一些主要问题进行了初步的粗浅讨论,对于合同管理、信息系统管理、运营管理等方面的诸多常见问题暂未展开讨论,待以后有机会再对城轨项目进行更深入更广泛的研究和探讨。

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